Стратегические силы - Механизм принятия решений

В Советском Союзе решения, касавшиеся создания стратегических ядерных сил, их развития и совершенствования, а также решения, определяющие роль стратегических сил в обеспечении безопасности государства и его обороноспособности, как правило вырабатывались в ходе взаимодействия различных государственных и партийных органов. Основные черты механизма, обеспечивающего взаимодействие всех участников этого процесса, сложились в 60-е годы.

Основным органом, осуществлявшим руководство деятельностью партии и государства, являлось Политбюро Центрального комитета КПСС. В состав Политбюро входили Генеральный секретарь Центрального комитета, некоторые из секретарей ЦК КПСС, руководители некоторых республиканских партийных организаций, председатель Совета Министров. Как правило в состав Политбюро входили руководители основных государственных структур — министерства иностранных дел, министерства обороны, Комитета государственной безопасности. Структура Политбюро не предусматривала существования поста Председателя, но фактическим главой Политбюро являлся Генеральный секретарь ЦК КПСС, избиравшийся на эту должность на пленуме Центрального комитета.

На рассмотрение Политбюро выносились все наиболее важные вопросы партийной и государственной жизни. Выполнение принимаемых Политбюро решений обеспечивалось с помощью сложившегося в Советском Союзе механизма власти, который предусматривал обязательность выполнения решений партийных органов для всех государственных структур. В частности, основные правительственные министерства и государственные комитеты —такие, как Министерство обороны, Министерства иностранных и внутренних дел, Комитет государственной безопасности —фактически находились в непосредственном подчинении Политбюро. Правительство СССР, представлявшее собой высший орган исполнительной государственной власти, также было фактически подотчетно Политбюро.

Наиболее важной чертой механизма принятия решений, касающихся обеспечения обороноспособности страны, являлась исключительно важная роль, которую играли Министерство обороны и Генеральный штаб. Несмотря на то, что ключевая роль в определении общих принципов оборонной политики и основных направлений развития Вооруженных сил принадлежала Коммунистической партии и Политбюро, вся работа по выработке конкретных положений военной доктрины в рамках политики партии, а также определению требований, предъявляемых к составу, боеготовности и обеспечению Вооруженных сил, полностью проводилась Министерством обороны и Генеральным штабом. Политическое руководство Советского Союза, в свою очередь, при принятии решений в области оборонной политики практически полностью полагалось на рекомендации и оценки, предоставляемые руководством Вооруженных сил.

Существенную роль в обеспечении деятельности Политбюро играл Секретариат ЦК, в ведении которого находились все вопросы партийной жизни, вопросы идеологии, а также контроль за кадровыми назначениями в партии и правительстве. В то же время, роль Секретариата в принятии решений в области обороны была весьма ограничена. В структуре Секретариата ЦК существовала должность секретаря, ответственного за вопросы обороны, но в его обязанности в основном входило курирование вопросов, связанных с оборонной промышленностью. Кроме этого в структуре Секретариата ЦК существовали отделы, ответственные за те или иные направления государственной деятельности, в частности отдел оборонной промышленности и международный отдел. Отдел оборонной промышленности был вовлечен в процесс подготовки решений, касающихся создания вооружений, но его участие в этом процессе было весьма незначительным. Международный отдел ЦК на протяжении практически всего своего существования был полностью отстранен от принятия внешнеполитических решений, связанных с военными вопросами или стратегическими силами.

Основная роль в принятии решений, не связанных с партийной деятельностью, как правило принадлежала правительственным структурам. Разработка общих направлений экономического развития страны, а также осуществление конкретных мер в этой области, находились в ведении Совета Министров и его ключевых ведомств. Как уже отмечалось, деятельность правительства постоянно контролировалась Политбюро. В силу особой важности должности председателя правительства этот пост как правило занимал один из наиболее влиятельных членов высшего политического руководства.

Руководство внешнеполитической деятельностью государства и подготовка всех решений Политбюро в области внешней политики традиционно находились в ведении Министерства иностранных дел. Как и в случае с военными, Министерство иностранных дел в своей деятельности руководствовалось общеполитическими установками партийного руководства. В то же время, разработка конкретных внешнеполитических шагов и инициатив как правило полностью находилась в ведении министерства. В течение непродолжительного времени в 1986-1988 гг. определенное влияние на формирование внешней политики оказывал международный отдел ЦК. Тем не менее, Министерство иностранных дел сохранило ведущую роль в определении внешней политики Советского Союза.

Другой важной государственной структурой, которая принимала непосредственное участие в формировании политики Советского Союза в области обороны, являлась Военно-промышленная комиссия Совета Министров СССР. На комиссию было возложено обеспечение координации деятельности Министерства обороны и оборонной промышленности при определении основных направлений технического развития Вооруженных сил, а также в ходе разработки и создания новой военной техники и вооружений.

Согласование интересов различных ведомств, принимавший участие в выработке оборонной политики государства, а также разработка конкретных мер, направленных на ее осуществление, обеспечивались с помощью процедуры принятия решений, которая предоставляла возможность учета различных мнений и интересов.

Наиболее важным органом, ответственным за определение основных направлений военной политики, по всей видимости был Совет обороны. В состав Совета обороны, который неизменно возглавлял Генеральный секретарь ЦК, наряду с членами Политбюро должны были входить министр обороны и начальник Генерального штаба. Кроме этого, в работе Совета обороны по всей видимости принимали участие начальники основных Главных управлений Министерства обороны и Генерального штаба (в первую очередь —Главного оперативного управления Генштаба), заместители министра обороны (в том числе главнокомандующие видов Вооруженных сил). Возможно, что некоторые из представителей Министерства обороны и Генштаба входили в состав Совета в качестве полных членов. В работе Совета обороны также могли принимать участие представители правительства и оборонной промышленности.

Одной из задач Совета обороны, который представлял собой государственную структуру, было обеспечение формального механизма, с помощью которого высшее партийное руководство осуществляло бы командование Вооруженными силами. Другими не менее важными задачами Совета были разработка и утверждение основных положений военной доктрины, определение основных направлений военной и военно-технической политики государства, оценка состояния обороноспособности страны. Несмотря на достаточно высокий статус Совета обороны, он скорее всего представлял собой всего лишь рабочий орган Политбюро, призванный обеспечить возможность подробного рассмотрения наиболее общих вопросов развития Вооруженных сил. Наиболее важные решения, принимаемые Советом обороны, должны были утверждаться Политбюро. Кроме этого, ряд вопросов поступал непосредственно на рассмотрение Политбюро, минуя Совет обороны. Совет обороны судя по всему не располагал собственным аппаратом и полностью полагался на рекомендации и оценки, предоставляемые Генеральным штабом.

Исключительно важную роль в процессе выработки решений, касавшихся военной и военно-технической политики, играл процесс разработки и создания вооружений. Большинство ключевых решений, касавшихся как конкретных мер по обеспечению обороноспособности страны, так и общих положений военной доктрины, принимались в связи с решениями о разработке, производстве или принятии на вооружение тех или иных систем. Кроме этого, в ходе принятия этих решений проводилась основная доля работы по согласованию интересов различных ведомств и организаций. Ввиду особой роли, которую процесс создания вооружений играл в механизме принятия решений в военной области, его описанию посвящен специальный раздел.

Ещр одним важным каналом, с помощью которого происходило согласование интересов различных ведомств, стала образованная в 1969 г. Комиссия Политбюро по наблюдению за переговорами об ограничении вооружений, больше известная как "пятерка". Создание этой комиссии было связано с необходимостью учета позиций различных ведомств при рассмотрении предложений, обсуждавшихся на начавшихся в ноябре 1969 г. советско-американских переговорах об ограничении стратегических вооружений. В состав комиссии входили министр обороны, министр иностранных дел, секретарь ЦК ответственный за оборону, председатель Военно-промышленной комиссии, председатель Комитета государственной безопасности. Впоследствии была создана рабочая группа, состоявшая из представителей вошедших в комиссию ведомств, в задачу которой входило обсуждение технических вопросов, возникавших в ходе переговоров (так называемая "малая пятерка"). Основную роль как в основной комиссии, так и в "малой пятерке" играли Министерство иностранных дел и Генеральный штаб, которые осуществляли основной объем работы по выработке советской позиции на переговорах и решению возникавших в ходе переговоров проблем.

Комиссия по наблюдению за переговорами играла очень важную роль при подготовке советско-американских соглашений в области ограничения вооружений и разоружения. В ноябре 1990 г. комиссия, состав которой к тому времени был значительно расширен, была преобразована в Комиссию по наблюдению за переговорами при Президенте СССР и существовала в таком качестве практически до момента распада Советского Союза.

После распада Советского Союза механизм принятия решений, касающихся обеспечения обороноспособности страны, претерпел кардинальные изменения. Это связано прежде всего с тем, что сформировавшаяся в России политическая структура принципиально отличается от государственного устройства Советского Союза. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., отводит ключевую роль в решении практически всех вопросов политической жизни страны Президенту России, избираемому в ходе прямого всеобщего голосования. В частности, в ведении Президента находится решение всех вопросов военной политики.

Конституция России предусматривает существование Совета безопасности, который должен был стать основным рабочим органом при Президенте, ответственным за подготовку решений в области военной политики. Однако в действительности Совет безопасности не играл сколько-нибудь заметной роли при решении вопросов, касающихся обеспечения обороноспособности. В 1996 г. Совет безопасности был переориентирован в основном на решение внутриполитических задач. Роль органа при Президенте России, призванного рассматривать вопросы, связанные с обороной, стал играть созданный тогда же Совет обороны. В состав Совета обороны кроме Президента, который является его председателем, входят секретарь Совета обороны, Председатель правительства (заместитель председателя Совета обороны), министр обороны, министр иностранных дел, министр внутренних дел, председатель Федеральной службы безопасности, председатели обеих палат законодательного собрания. До настоящего времени эффективность Совета обороны как органа, обеспечивающего координацию усилий государственных структур в области оборонной политики, была весьма ограничена.

Реализация конкретных мер в области военной политики, ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных сил, возложена в основном на правительство России и Министерство обороны. Правительство в целом несет ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных сил, осуществляет их оснащение вооружениями и военной техникой. Подготовка проектов основных направлений военного строительства и разработка программы вооружения возложены на Министерство обороны, которое также несет ответственность за координацию и финансирование работ в целях обороны, в том числе научных и опыт-но-конструкторских разработок. Основная роль в разработке военной доктрины и определении основных направлений военного строительства принадлежит Генеральному inva6y Вооруженных сил.